一、政策制定的主體

　　政策制定的主體是指享有制定政策的法定權(quán)力，同時(shí)對(duì)政策后果直接承擔(dān)責(zé)任的公共權(quán)力機(jī)關(guān)和享有職位權(quán)力的個(gè)人，包括行政、立法、司法機(jī)關(guān)以及在這些機(jī)關(guān)中擔(dān)任特定職務(wù)的個(gè)人。

　　行政機(jī)關(guān)是政策制定的主要承擔(dān)者。行政機(jī)關(guān)擁有行政立法權(quán)和立法創(chuàng)議權(quán)，擁有和可以調(diào)動(dòng)大批專業(yè)人員，就重大政策問題進(jìn)行調(diào)查研究，集中和協(xié)調(diào)各方面的意見，對(duì)其他部門或政府組織以外的政策研究機(jī)構(gòu)所提供的備選政策方案進(jìn)行研究、評(píng)價(jià)、論證和抉擇，并最終制定政策方案。

　　立法機(jī)關(guān)除了制定法律之外，在某些情況下可以通過提出立法議案的形式，直接提出某種政策規(guī)劃，如果議案獲得通過，則政策規(guī)劃議案就獲得法律效力。通常，在各國(guó)議會(huì)內(nèi)部，都會(huì)設(shè)有一些專業(yè)性的委員會(huì)或部門，或?qū)徸h各類政策議案的合理性，或協(xié)助議員制定政策規(guī)劃。如我國(guó)全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)等各個(gè)專業(yè)委員會(huì)。

　　司法機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是實(shí)施法律，但通過“判例”解釋法律以及確立司法原則，或者在某些條件下參與法律和政策的制定，同樣是公共政策制定的主體。

　　由于研究機(jī)構(gòu)、有關(guān)黨派和利益集團(tuán)在公共政策的制定過程中只享有建議權(quán)和評(píng)議權(quán)，而不享有最終決定權(quán)，并且不對(duì)政策后果承擔(dān)直接責(zé)任，因而，一般認(rèn)為它們只是對(duì)政策產(chǎn)生影響，而不是政策制定的主體。

　　二、政策制定的原則

　　政策制定就是公共政策的法權(quán)主體針對(duì)有關(guān)政策問題，依照一定的程序和原則確定政策目標(biāo)，擬定、評(píng)價(jià)和最終選擇有關(guān)政策方案的過程。公共政策制定遵循的基本原則包括：

　　(一)系統(tǒng)原則

　　任何一項(xiàng)政策都不可能孤立存在，總是與其他政策相聯(lián)系，處于一個(gè)政策體系中。在政策制定過程中，應(yīng)當(dāng)整體利益和局部利益相結(jié)合，內(nèi)部條件和外部條件相結(jié)合，眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相結(jié)合，主要目的與次要目的相結(jié)合。不論制定什么政策，都應(yīng)當(dāng)把它置于一定的政策體系中考慮，搞清楚它與其他政策的關(guān)系，充分估計(jì)政策體系的整體效應(yīng)。堅(jiān)持正確處理全部與局部的關(guān)系，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，是系統(tǒng)原則的基本要求。

　　(二)協(xié)調(diào)原則

　　(三)可行原則

　　政策制定必須符合現(xiàn)實(shí)條件的要求，充分估計(jì)各種環(huán)境因素對(duì)政策的影響與制約。也就是說，政策的制定必須以現(xiàn)實(shí)可行為前提。政策制定考慮的可行性一般包括三個(gè)方面：一是政治可行性，即某項(xiàng)政策可能被多數(shù)政治團(tuán)體或大多數(shù)群眾接受，政治風(fēng)險(xiǎn)不高;二是經(jīng)濟(jì)可行性，即政策方案實(shí)施所必需的資源是能夠充分獲取的，不會(huì)產(chǎn)生難以承受的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);三是技術(shù)可行性，即將政策方案付諸實(shí)施在技術(shù)上是可行的。一項(xiàng)政策方案只有在這些方面都具備可行性，才可能順利出臺(tái)并真正付諸實(shí)施，才有可能取得預(yù)期的效果。

　　(四)合法原則

　　合法原則指的是，公共政策的制定必須符合有關(guān)法律的規(guī)定。它包括三個(gè)方面：其一，政策制定主體的決策權(quán)合法，也就是說，政策制定主體必須在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)決策，而不能越權(quán)決策。其二，政策制定的程序合法， 也就是說，決策行為必須按照有關(guān)法律規(guī)定的程序和方式進(jìn)行，不能隨意減少或顛倒決策過程中的有關(guān)步驟和環(huán)節(jié)。其三，政策內(nèi)容合法，即所制定的政策的內(nèi)容不能違背有關(guān)法律，不能違背國(guó)家或本地區(qū)的宏觀政策和上位政策。

　　(五)民主參與原則

　　現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和快速多變性，使得公共政策的制定成為一項(xiàng)復(fù)雜而艱難的工作。要適時(shí)制定有效的公共政策，不僅需要豐富的決策經(jīng)驗(yàn)，還必須掌握大量的信息，有多種不同學(xué)科的專業(yè)知識(shí)。因此，僅靠少數(shù)幾位高層決策者是不行的，即使他們具有非凡的決策能力。在政策制定過程中，為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策問題，反映大多數(shù)民眾的需求和愿望，為了集中更多人的智慧，利用有關(guān)專家的專業(yè)知識(shí)，必須通過適當(dāng)?shù)臋C(jī)制和程序，使公眾和專家廣泛參與進(jìn)來。在我國(guó)，廣泛的民主參與，不僅是為了保證公共政策制定的質(zhì)量，更是為了保障人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。

　　三、政策制定的程序

　　公共政策的制定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過程，有相對(duì)規(guī)范的程序，一般包括政策問題的確認(rèn)與界定、確定政策議程、政策規(guī)劃、政策合法化等步驟，每個(gè)步驟又包含一些不同的具體環(huán)節(jié)。

　　(一)政策問題的確認(rèn)與界定

　　這是政策制定過程的起點(diǎn)。一般來說，公共政策總是針對(duì)特定的公共問題——或者已經(jīng)發(fā)生，或者處于潛在狀態(tài)。有關(guān)部門在發(fā)現(xiàn)或意識(shí)到這個(gè)問題之后，應(yīng)當(dāng)通過一定的方法(如調(diào)查、分析)對(duì)問題的性質(zhì)、類型、影響范圍、原因等進(jìn)行研究分析，從而對(duì)問題作出明確的界定。

　　對(duì)于任何一個(gè)社會(huì)而言，每個(gè)時(shí)期都會(huì)有很多的問題出現(xiàn)。這些問題有輕有重，有緩有急。無論是多么富裕的國(guó)家或地區(qū)，其公共部門可支配的人、財(cái)、物力資源總是有限的，因而不可能同時(shí)采取多種政策措施解決所有這些問題。這就要求公共部門在統(tǒng)籌考慮的基礎(chǔ)上，編制一個(gè)政策議程，確定對(duì)哪些問題采取政策措施予以解決。在確定一個(gè)問題需要通過政策措施加以解決后，便應(yīng)當(dāng)將該問題納入公共部門的政策議程。所謂政策議程是指有關(guān)決策機(jī)關(guān)近期打算通過政策措施予以解決的問題的計(jì)劃表。這個(gè)計(jì)劃表可能是書面的(如立法機(jī)關(guān)每年的立法計(jì)劃)，也可能只是存在于主要決策者的腦海之中。只有納入了政策議程，這個(gè)公共問題便成為了一個(gè)政策問題。

　　一個(gè)公共問題能否進(jìn)入政策議程成為政策問題取決于多種因素，其中主要包括：(1)該問題本身的性質(zhì)、影響范圍和嚴(yán)重程度;(2)有關(guān)政治組織和利益集團(tuán)的活動(dòng)強(qiáng)度;(3)政府部門是否有健全的問題察覺機(jī)制，包括負(fù)責(zé)情報(bào)和信息搜集與報(bào)告、調(diào)查研究等的機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的制度;(4)大眾傳播媒體的宣傳力度。其中，政府對(duì)公共問題能否進(jìn)入政策議程具有決定性的影響。一般而論，政治領(lǐng)袖、政黨和利益集團(tuán)、民意代表、大眾傳媒、政策研究機(jī)構(gòu)、政府機(jī)關(guān)、偶然性的危機(jī)或特殊事件等因素都會(huì)影響政策議程的確定。