所謂政策執(zhí)行，指的是把政策方案變?yōu)檎�策現(xiàn)實(shí)，從而解決政策問(wèn)題、滿足公共需要、實(shí)現(xiàn)政策預(yù)定目標(biāo)的所有活動(dòng)。在這些活動(dòng)中，最基本也是最重要的工作是解釋、組織和實(shí)施。所謂解釋，就是把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為一般群眾所能理解和接受的信息;所謂組織，就是搭班子、建隊(duì)伍，形成政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，擬定執(zhí)行辦法和落實(shí)政策內(nèi)容;所謂實(shí)施，就是由政策執(zhí)行者提供服務(wù)和設(shè)備，支付各項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等。

　　一、政策執(zhí)行的主體

　　政策執(zhí)行不是單一方面的行為過(guò)程，而是政策執(zhí)行者、政策對(duì)象(也稱政策執(zhí)行的相對(duì)人或標(biāo)的群體)在一定環(huán)境下的一種互動(dòng)過(guò)程。這一過(guò)程涉及的因素包括：理想化的政策方案、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和個(gè)人、政策對(duì)象以及構(gòu)成政策執(zhí)行環(huán)境的各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化因素。其中，負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)和其人員是政策執(zhí)行的主體。

　　在執(zhí)行不同的政策時(shí)，執(zhí)行主體可能不一樣。在大多數(shù)情況下，擔(dān)任政策執(zhí)行主體的是各級(jí)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其人員。雖然立法機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是就法律和重大政策問(wèn)題作出決策，但在有些情況下，立法機(jī)關(guān)特別是地方立法機(jī)關(guān)也是政策執(zhí)行的主體。例如，一些地方立法機(jī)關(guān)為貫徹落實(shí)國(guó)家的基本法律而制定有關(guān)法規(guī)、開展督查，實(shí)際上構(gòu)成了一種政策執(zhí)行行為。值得注意的是，政策執(zhí)行并非政府機(jī)構(gòu)和其人員的專利。在很多情況下，一些非政府的組織機(jī)構(gòu)(如行業(yè)協(xié)會(huì))，乃至私營(yíng)企業(yè)都可以擔(dān)當(dāng)政策執(zhí)行主體的角色。20世紀(jì)80年代以來(lái)，很多國(guó)家的政府將原來(lái)由公共部門直接實(shí)施的管理活動(dòng)、直接提供的公共服務(wù)承包或委托給私營(yíng)企業(yè)或社會(huì)中介組織，使它們成為政策執(zhí)行的主體。這種做法不僅有助于提高政策執(zhí)行的效果，而且不同程度地降低了政府的行政成本。這種政策執(zhí)行主體的多元化趨勢(shì)近些年來(lái)越來(lái)越明顯。當(dāng)然，如果不作適當(dāng)?shù)闹贫劝才�、沒(méi)有建立相應(yīng)的機(jī)制，這種做法也可能對(duì)政策執(zhí)行效果產(chǎn)生消極影響。

　　二、政策執(zhí)行的程序和原則

　　(一)政策執(zhí)行的程序

　　一般而言，一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行大致包括這樣幾個(gè)步驟：政策宣傳;擬定執(zhí)行計(jì)劃;組織落實(shí);政策執(zhí)行試點(diǎn);全面實(shí)施。在實(shí)際過(guò)程中，并非每一項(xiàng)政策的執(zhí)行都必須經(jīng)過(guò)這五個(gè)步驟，其中有的步驟可以視情況而簡(jiǎn)化。

　　1.政策宣傳。政策宣傳就是通過(guò)政府部門或大眾傳媒把有關(guān)政策的目標(biāo)、目的和內(nèi)容用公眾所能理解的語(yǔ)言傳達(dá)給各種社會(huì)主體，促進(jìn)執(zhí)行者、執(zhí)行對(duì)象及一般社會(huì)公眾對(duì)政策內(nèi)容和意義的理解與認(rèn)同，從而自覺(jué)自愿地執(zhí)行政策、接受政策和支持政策的活動(dòng)。執(zhí)行者只有在充分理解政策的目標(biāo)、意義、內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上才能積極主動(dòng)、及時(shí)準(zhǔn)確地執(zhí)行政策，才能避免政策在執(zhí)行中扭曲走樣。而政策對(duì)象，即政策執(zhí)行的標(biāo)的群體或利益相關(guān)群體也需要在充分認(rèn)識(shí)一項(xiàng)政策與自己的切身利益關(guān)系后，才能確定是否采取政策順從行為。因此，在開展實(shí)質(zhì)性的政策行動(dòng)之前，進(jìn)行充分的政策宣傳十分重要。需要注意的是，政策宣傳必須忠實(shí)于政策的精神實(shí)質(zhì)，不能為了保護(hù)執(zhí)行者的利益或?yàn)榱藴p少執(zhí)行阻力而斷章取義，作片面宣傳，使政策在未付諸實(shí)施之前就被歪曲。

　　2.擬訂執(zhí)行計(jì)劃。政策執(zhí)行是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜的工作。為了保證政策得到有效的執(zhí)行，需要制訂周密的執(zhí)行計(jì)劃，即在準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)政策精神的基礎(chǔ)上及時(shí)制訂達(dá)成政策目標(biāo)的行動(dòng)方案。執(zhí)行計(jì)劃的主要內(nèi)容包括：(1)分解政策目標(biāo)，即把要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)予以細(xì)化;(2)預(yù)測(cè)和弄清應(yīng)有的執(zhí)行資源，包括人、財(cái)、物等資源，并對(duì)資源的分配使用作出安排;(3)擬定具體的執(zhí)行步驟;(4)準(zhǔn)備各種防范措施。

　　3.組織落實(shí)。這一階段主要涉及以下工作：(1)根據(jù)政策目標(biāo)和管理需要，明確指定或建立專門的執(zhí)行部門和機(jī)構(gòu)，明確各執(zhí)行部門的職責(zé)范圍;(2)選擇和安排政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人員;(3)劃撥經(jīng)費(fèi)和做好各種物質(zhì)準(zhǔn)備;(4)落實(shí)目標(biāo)任務(wù);(5)制定和健全各種規(guī)章制度。

　　4.政策試點(diǎn)。為了慎重起見(jiàn)，避免因政策設(shè)計(jì)不當(dāng)造成不良后果，一些重大政策在全面實(shí)施之前，往往有必要先在較小的范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)，以便了解政策的實(shí)際效果，為全面實(shí)施取得經(jīng)驗(yàn)。通常，試點(diǎn)大致包括選擇試點(diǎn)單位或地區(qū)，設(shè)計(jì)試點(diǎn)方案、在試點(diǎn)范圍內(nèi)實(shí)施政策、總結(jié)試點(diǎn)結(jié)果和經(jīng)驗(yàn)等幾個(gè)階段。

　　5.全面實(shí)施。如果經(jīng)過(guò)試點(diǎn)證明政策有效，下一步便是在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面落實(shí)政策方案包含的各種活動(dòng)，即全面實(shí)施政策。這標(biāo)志著政策執(zhí)行進(jìn)入全面管理階段，其主要工作包括指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，并處理執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的各種突發(fā)事件。

　　(二)政策執(zhí)行的原則

　　為了保證政策得到有效的執(zhí)行，需要遵循一系列原則，主要包括：

　　1.計(jì)劃性原則。政策執(zhí)行是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及很多因素，具有時(shí)間上的階段性、連續(xù)性和空間上的協(xié)調(diào)性，因此要求執(zhí)行者必須統(tǒng)籌兼顧，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。這就需要執(zhí)行者在執(zhí)行前擬定周密的計(jì)劃并嚴(yán)格按計(jì)劃執(zhí)行政策。

　　2.忠實(shí)性原則。在執(zhí)行政策的過(guò)程中，執(zhí)行者必須忠實(shí)于政策的基本宗旨。這要求：(1)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員在理解政策基本精神上要準(zhǔn)確，不要隨意解釋或一知半解，甚至為了本地本部門的利益蓄意曲解政策的本意;(2)在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，要保證政策不走樣、不搞土政策、不搞看關(guān)系“下菜”;(3)要按政策執(zhí)行計(jì)劃及時(shí)地執(zhí)行政策;(4)在執(zhí)行過(guò)程中要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)解決問(wèn)題。

　　3.靈活性原則。政策執(zhí)行的環(huán)境復(fù)雜多變，考慮再周全的政策也不可能完全適應(yīng)于所有的具體情形。因此，要求政策執(zhí)行者在把握政策精神實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，因地制宜，結(jié)合具體的執(zhí)行環(huán)境，采取靈活的策略，創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。這里說(shuō)的靈活性，指的是為了保證在有效的期限內(nèi)達(dá)成政策目標(biāo)而在手段上、策略上進(jìn)行的靈活變通，政策目標(biāo)本身是不允許“靈活”的。

　　三、影響政策執(zhí)行有效性的因素

　　一項(xiàng)政策能否得到有效的執(zhí)行，是決定該政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、取得預(yù)期效果的關(guān)鍵之一。影響政策執(zhí)行有效性的因素很多，我們主要從四個(gè)方面分析：

　　(一)政策方案

　　在影響政策執(zhí)行有效性的諸多因素中，首先一個(gè)因素就是政策方案本身。這是因?yàn)�，如果政策方案本身存在�?wèn)題，必然給政策執(zhí)行帶來(lái)困難。政策的合法性、合理性和可執(zhí)行性等都會(huì)對(duì)政策執(zhí)行的有效性產(chǎn)生影響。

　　1.政策的合法性。政策的合法性是指該政策的內(nèi)容、形式和制定過(guò)程符合已有法律規(guī)范或者公眾普遍認(rèn)同的傳統(tǒng)規(guī)范。只有合法的政策才會(huì)具有權(quán)威性，才會(huì)產(chǎn)生約束力，才會(huì)為廣大人民群眾所遵從。政策的合法性包括三個(gè)層面：

　　第一個(gè)層面涉及統(tǒng)治的正當(dāng)性，即政策制定主體的合法性，這是政策合法性的前提。第二個(gè)層面的合法性指的是政策的“出身”要正，即政策本身的形式、制定和實(shí)施的過(guò)程要符合法定程序，政策內(nèi)容要符合現(xiàn)行憲法和法律的基本精神與具體原則規(guī)定。而且，下一級(jí)政府的政策法規(guī)不能違背上一級(jí)政府的有關(guān)法律和法規(guī)。第三個(gè)層面的合法性是指政策與人們所遵從的傳統(tǒng)習(xí)慣相一致，即符合人們心中的“法律”。一般而論，一項(xiàng)政策在符合現(xiàn)行法律規(guī)定的條件下，如果與人們的傳統(tǒng)文化和心理習(xí)慣有較高程度上的一致性，則執(zhí)行難度要小一些，否則執(zhí)行起來(lái)會(huì)比較困難，甚至根本無(wú)法執(zhí)行。

　　2.政策的合理性。所謂合理的政策，是指政策應(yīng)該建立在一定的社會(huì)通行價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上，應(yīng)該建立在理性的分析判斷的基礎(chǔ)之上，而且政策目標(biāo)應(yīng)該明確、具體，政策方案沒(méi)有明顯的漏洞。具體說(shuō)來(lái)，一項(xiàng)政策是否合理，應(yīng)該滿足這樣一些條件：一是政策應(yīng)該有堅(jiān)實(shí)可靠的社會(huì)通行價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作為基礎(chǔ);二.是政策內(nèi)容應(yīng)該有其內(nèi)在的邏輯關(guān)系;三此 資 料 轉(zhuǎn) 貼 于 貴-大.在,線 HtTp://www.hede168.com是政策目標(biāo)具體明確，具有針對(duì)性和可行性;四是政策方案比較嚴(yán)密。在現(xiàn)實(shí)生活中，許多看起來(lái)很好的政策之所以執(zhí)行起來(lái)效果不好，其主要原因之一正在于政策方案質(zhì)量不高，要么目標(biāo)不合理，要么政策措施不當(dāng)，要么有漏洞，要么沒(méi)有考慮執(zhí)行機(jī)構(gòu)和外部環(huán)境的具體情況等。

　　3.政策的可執(zhí)行性。政策的可執(zhí)行性是建立在政策的合理性基礎(chǔ)之上的，但一項(xiàng)合理的政策，因?yàn)檎�策�?zhí)行的主、客觀條件有可能還不成熟，有時(shí)候也不一定具有可執(zhí)行性。譬如，政策方案過(guò)于復(fù)雜，管理難度過(guò)大，人力、物力、財(cái)力不足等，這時(shí)該政策的執(zhí)行便會(huì)受到影響。

　　(二)政策執(zhí)行主體

　　作為政策執(zhí)行的一部分，從執(zhí)行機(jī)構(gòu)到個(gè)體的執(zhí)行人員，乃至整個(gè)政策執(zhí)行體制，都有可能對(duì)政策執(zhí)行的有效性產(chǎn)生影響。

　　1.執(zhí)行機(jī)構(gòu)。一項(xiàng)政策最終要落實(shí)到一個(gè)個(gè)具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行。這些機(jī)構(gòu)可以積極主動(dòng)和創(chuàng)造性地執(zhí)行一項(xiàng)政策，也可以陽(yáng)奉陰違，走走形式，做一做表面文章，甚至可能公開抵制�？梢�(jiàn)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)政策執(zhí)行效果的影響十分重大。一般認(rèn)為，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的生成是一個(gè)“它組織”過(guò)程，而不是“自組織”的過(guò)程，即執(zhí)行機(jī)構(gòu)都是上級(jí)機(jī)構(gòu)決定的結(jié)果，上級(jí)機(jī)構(gòu)不僅可以指定政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，規(guī)范執(zhí)行機(jī)構(gòu)的價(jià)值取向和組織結(jié)構(gòu)方式，也決定執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行資源和能力。但另一方面，一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)一旦建立，就會(huì)出現(xiàn)某種程度的“自組織”現(xiàn)象。也就是說(shuō)，它就有了一定程度的“自我意識(shí)”，有一定的自由裁量權(quán)，甚至有自身的所謂“單位利益”。如果在政策執(zhí)行過(guò)程中，這種自由裁量權(quán)的使用不當(dāng)，或者執(zhí)行機(jī)構(gòu)以自身利益為中心，就會(huì)影響政策執(zhí)行的有效性。

　　2.執(zhí)行人員。政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)是由單個(gè)的執(zhí)行人員組成的。政策執(zhí)行水平的高低、政策執(zhí)行效果的好壞，在相當(dāng)程度上是由政策執(zhí)行人員的素質(zhì)所決定的。這里所說(shuō)的素質(zhì)包括三個(gè)方面：一是政策執(zhí)行人員應(yīng)該有效忠國(guó)家的信念、良好的自律精神和職業(yè)道德;二是要掌握一定的專業(yè)知識(shí)和技能，能夠準(zhǔn)確理解和把握政策精神和具體內(nèi)容;三是有一定的工作經(jīng)驗(yàn)，能夠在政策執(zhí)行過(guò)程中妥善處理各種復(fù)雜的利益關(guān)系，能夠處理工作中出現(xiàn)的各種突發(fā)性“危機(jī)”，具有創(chuàng)造性地執(zhí)行政策的能力。

　　為了使執(zhí)行人員在政策執(zhí)行過(guò)程中更好地開展工作，必須解決執(zhí)行保護(hù)問(wèn)題，即依法保護(hù)執(zhí)行人員個(gè)人的基本權(quán)力和工作權(quán)力。這些權(quán)力至少應(yīng)該包括人格保障權(quán)、身份保障權(quán)、職務(wù)保障權(quán)、執(zhí)行公務(wù)保障權(quán)、職務(wù)行使知情權(quán)、行政裁量權(quán)、自由申辯權(quán)、事實(shí)確認(rèn)權(quán)等。不落實(shí)好執(zhí)行保護(hù)，政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)難免有后顧之憂，進(jìn)而對(duì)其政策執(zhí)行工作產(chǎn)生影響。

　　3.政策執(zhí)行體制。政策執(zhí)行體制的影響首先體現(xiàn)于其權(quán)威性和權(quán)力分配方式。體制的權(quán)威性可以保證政策執(zhí)行區(qū)域內(nèi)的政令統(tǒng)一和各執(zhí)行組織之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作，使執(zhí)行者做到令行禁止，反之，則政令不暢，出現(xiàn)人們常說(shuō)的政策的“腸梗阻”。就權(quán)力分配方式看，雖然高度集權(quán)的體制有利于保證各級(jí)政策執(zhí)行者在執(zhí)行過(guò)程中順從政策意志，但也容易造成政策在執(zhí)行中變形走樣。因?yàn)椋�高度集�?quán)的體制往往執(zhí)行層級(jí)比較多，政策從出臺(tái)到執(zhí)行第一線的距離較遠(yuǎn)，容易出現(xiàn)信息失真和管理失效，進(jìn)而影響政策執(zhí)行效果。分權(quán)體制有利于最終的政策執(zhí)行措施適合各地的實(shí)際情況，但也容易出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位、有偏差的結(jié)果。

　　(三)政策對(duì)象

　　政策最終要作用于一定的政策對(duì)象才能發(fā)揮其分配價(jià)值和調(diào)節(jié)人們行為的功能。也就是說(shuō)，政策的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，不是政策制定者一廂情愿的事情，也不是政策執(zhí)行者所能完全左右的，最終取決于政策對(duì)象是否順從政策。概括起來(lái)說(shuō)，政策對(duì)象順從政策的原因有：利弊衡量、避免懲罰、政治社會(huì)化、政策合法化、顧全大局觀念、道德壓力、情勢(shì)變化等;不順從的原因有：價(jià)值觀念和行為模式的沖突、利益沖突、同類團(tuán)體的影響、輿論影響等。

　　除了上述因素外，政策對(duì)象占人口總數(shù)的比重、政策對(duì)象的組織化程度、政策對(duì)象的社會(huì)地位等因素，也會(huì)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生重要影響。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)地位高的群體雖然人數(shù)較少，但組織化程度高，而且可動(dòng)用的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源豐富，應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行的選擇余地較大。如果一項(xiàng)政策的執(zhí)行適用對(duì)象同時(shí)涉及利益受損和受益群體，這時(shí)候的執(zhí)行難度就取決于雙方力量的對(duì)比了，包括人數(shù)多少，組織化程度高低，尤其是雙方社會(huì)地位的對(duì)比。一般來(lái)說(shuō)，政策對(duì)象的構(gòu)成(社會(huì)成分)越復(fù)雜，政策執(zhí)行的難度也越高。

　　(四)政策執(zhí)行環(huán)境

　　所謂政策執(zhí)行環(huán)境是指政策執(zhí)行過(guò)程置身其間的各種自然與社會(huì)因素的總和。自然因素如一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的自然地理狀況、面積大小、氣候條件等，都有可能對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程產(chǎn)生影響。尤其是政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的突發(fā)性自然條件變化，如出現(xiàn)自然災(zāi)害，或者科技進(jìn)步等，都會(huì)帶來(lái)政策執(zhí)行的新的變數(shù)，從而增加執(zhí)行難度。例如，我國(guó)在執(zhí)行計(jì)劃生育政策過(guò)程中，遇上了B超檢驗(yàn)技術(shù)的普及，由此產(chǎn)生了生育的性別比問(wèn)題。這就要求我們對(duì)原有的政策措施進(jìn)行重新審視，提出相應(yīng)的對(duì)策。社會(huì)因素主要包括政治狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、文化教育狀況、人口狀況等，它們對(duì)政策執(zhí)行的制約與影響更為經(jīng)常一些、直接一些。

　　總的來(lái)說(shuō)，環(huán)境因素主要還是通過(guò)影響政策執(zhí)行者和執(zhí)行適用對(duì)象來(lái)間接影響執(zhí)行過(guò)程的，其影響途徑和影響效果具有復(fù)雜性和多樣性，而且常常變化不定。其中比較重要的因素是社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和政治文化狀況。