行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位混編混崗問題一直是困擾人事編制部門的“老大難”問題。

　　近年來，隨著行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人事制度改革不斷深入和人事編制管理的進(jìn)一步規(guī)范，混編混崗問題開始逐步得到控制，但是由于歷史遺留和現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性，尤其是制度和人為等因素的制約，使得這一問題始終沒有得到根本解決。

　　目前，各地事業(yè)單位都不同程度的存在著混編混崗現(xiàn)象。要徹底解決行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位混編混崗問題，人事編制部門還有相當(dāng)長的一段路程要走。

　　混編混崗現(xiàn)象錯(cuò)綜復(fù)雜

　　混編混崗一般是指行政機(jī)關(guān)違反人事編制管理規(guī)定，將機(jī)關(guān)所屬行政編制人員和其下屬單位所屬事業(yè)編制人員或其他非行政人員交叉使用，致使人員身份和崗位職責(zé)不相符，從而造成人員、編制和崗位管理混亂的現(xiàn)象。

　　實(shí)際上，盡管人事編制部門出臺了許多相關(guān)政策規(guī)定，并在清理和整治上做了大量艱苦的工作，但混編混崗問題還是大量存在。概括來說，混編混崗主要有以下幾種情形：

　　——事業(yè)身份人員占行政崗位

　　這類人員的編制、身份性質(zhì)比較明確，個(gè)人占事業(yè)編制，身份為事業(yè)干部，人事關(guān)系在事業(yè)單位，由事業(yè)單位進(jìn)行日常管理和年終考核。但是他們長期被行政機(jī)關(guān)借用，在行政崗位工作，履行行政職責(zé)，已經(jīng)成為名義上是事業(yè)干部，實(shí)際上是行政工作人員這一特殊群體。這類人員在市縣鄉(xiāng)三級機(jī)關(guān)中相當(dāng)普遍，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，事業(yè)干部當(dāng)作行政干部使用的現(xiàn)象司空見慣。這類人員是混編混崗人員的主要構(gòu)成。

　　——非公務(wù)員身份人員占行政崗位

　　這類人員既不是事業(yè)人員，也不是公務(wù)員，一般已核占行政編制，安排行政職務(wù)，按照公務(wù)員進(jìn)行管理，但由于各種原因沒有完善公務(wù)員身份，處于公務(wù)員和非公務(wù)員的中間狀態(tài)。

　　據(jù)調(diào)查，這種情況不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)存在，而且縣級機(jī)關(guān)也同樣存在，造成這種情況主要是由于過去人事管理不規(guī)范時(shí)個(gè)別地方擅自通過一定方式從事業(yè)干部中選調(diào)一些人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員或文秘人員，而未得到上級組織人事部門的認(rèn)可。

　　——編制和身份模糊人員占行政崗位

　　這類人員主要有兩部分：一是個(gè)別區(qū)市縣前幾年直接面向高等院校選拔的優(yōu)秀大學(xué)生，這些優(yōu)大生經(jīng)選拔后直接安置在黨政機(jī)關(guān)工作，執(zhí)行公務(wù)員工資，享受公務(wù)員福利待遇，但占的是事業(yè)編制，其身份比較模糊;二是在前些年機(jī)構(gòu)改革過程中，一些行政機(jī)關(guān)事業(yè)編制人員因不符合條件而未進(jìn)行公務(wù)員過渡，但同時(shí)也沒有分流出機(jī)關(guān)，成為無編無名的“黑戶口” 。

　　——超編人員占行政崗位

　　超編人員在所屬單位行政編制滿員的情況下占用行政崗位，嚴(yán)格意義上來說，這部分人即使本人已經(jīng)具有公務(wù)員身份，也應(yīng)屬于混編混崗的范疇。這類人員只占極少數(shù)。

　　混編混崗問題積弊重重

　　混編混崗問題由來已久，但開始時(shí)只是一種“現(xiàn)象”而并非“問題”。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和公務(wù)員制度的推行，特別是《公務(wù)員法》的實(shí)施和公務(wù)員登記工作的開展，混編混崗問題才日益凸現(xiàn)出明顯的弊端，不僅給人事編制部門增加了管理上的難度，也嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位自身的發(fā)展。

　　首先，制約職能發(fā)揮

　　一是制約事業(yè)單位職能的發(fā)揮�；炀幓鞃彵憩F(xiàn)為單向的人員流動，即人員從事業(yè)單位流向行政機(jī)關(guān)。一些事業(yè)人員長期借調(diào)到行政機(jī)關(guān)，雖然緩解了行政機(jī)關(guān)工作人員不足的矛盾，但是事業(yè)單位同樣存在人少事多的矛盾，而且事業(yè)單位在編制被占的情況下，又不能再補(bǔ)充新的工作人員，這樣就會致使事業(yè)單位部分職能因?yàn)槿耸志o缺而受到制約，不能充分發(fā)揮出來。

　　二是制約行政機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮。一些混編混崗人員經(jīng)過歷練已經(jīng)具備了較高的能力和素質(zhì)，但是由于“名不正、言不順”，因不是公務(wù)員，既不具備行政執(zhí)法主體資格，又不能擔(dān)任一定的行政職務(wù)，只能以普通干部的身份開展工作，這樣就有可能影響到履職效果，進(jìn)而抑制工作積極性，無形中使行政機(jī)關(guān)部分職能被弱化。

　　其次，增加管理難度

　　混編混崗問題不僅增加了用人單位的管理成本，同時(shí)還給人事編制部門增加了一定的管理難度。許多混編混崗人員的身份具有“兩面性”，從一開始就難以界定，單純的把他們當(dāng)作事業(yè)人員來對待或者當(dāng)作行政人員來管理都是不妥的，所以在公務(wù)員登記、干部統(tǒng)計(jì)年報(bào)、人事任免和工資套改等工作中，人事部門不得不花費(fèi)大量時(shí)間對這些人員進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)、甄別、定性，其中對一些人員的處理，還要報(bào)上級部門研究決定，既增加了工作量，又增加了工作難度，嚴(yán)重影響了工作效率。

　　混編混崗治理任重道遠(yuǎn)

　　當(dāng)前，國家就如何解決行政事業(yè)單位混編混崗問題，尚沒有制定專門的明確的政策規(guī)定。各地在解決混編混崗問題方面，基本上是摸著石頭過河，雖然一些地方已經(jīng)取得一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但是要找到醫(yī)治這一問題的良方似乎為時(shí)尚早。

　　破解這一難題，既要避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”方法上的錯(cuò)誤，又要避免急于求成、急功近利的心態(tài)。在此，借《公務(wù)員法》和《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》相繼出臺之機(jī)，試就如何解決行政事業(yè)單位混編混崗問題提出如下對策建議。

　　一、分類解決，逐步消化

　　第一，鼓勵(lì)符合公務(wù)員招錄條件的混編混崗人員報(bào)考公務(wù)員

　　一般來說，混編混崗人員在機(jī)關(guān)經(jīng)過長期磨礪，工作經(jīng)驗(yàn)不斷積累，解決和處理具體問題的實(shí)際能力得到提高，已經(jīng)為成長為一名合格的公務(wù)員奠定了良好的基礎(chǔ)。同時(shí)由于他們對機(jī)關(guān)工作的熟悉，也使其在公務(wù)員考錄過程中擁有其他競爭者所不具備的優(yōu)勢。只要他們平時(shí)多注意對知識的積累，爭取在筆試成績上勝人一籌，那么其考取公務(wù)員的可能性是非常大的。因此各用人單位應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)混編混崗人員尤其是當(dāng)中的年輕人積極報(bào)考公務(wù)員。人事編制部門也可適當(dāng)放寬考試條件限制，為他們參加公平競爭提供機(jī)會。這樣做既堅(jiān)持了公務(wù)員“凡進(jìn)必考”原則，體現(xiàn)了公務(wù)員考試錄用的“公開、公平、競爭、擇優(yōu)”性，又一定程度上解決了遺留問題，有利于維護(hù)干部隊(duì)伍穩(wěn)定。

　　第二，根據(jù)政策直接完善部分混編混崗人員公務(wù)員身份

　　在混編混崗人員當(dāng)中，有相當(dāng)一部分人是因?yàn)樗�在單位在國家公�?wù)員大規(guī)模過渡工作中，未及時(shí)參與并開展有關(guān)工作而造成的，有的則是因所在單位編制所限造成的。因此，從承擔(dān)責(zé)任的角度來說，應(yīng)歸咎于組織而不能歸咎于個(gè)人。對這些人員的處理，應(yīng)當(dāng)本著實(shí)事求是的原則，在有政策依據(jù)的前提下，盡可能地完善其公務(wù)員身份。近年來人事部門多次向上爭取到政策，解決了一大批此類遺留問題。

　　第三，將符合條件的特別優(yōu)秀人才提拔為領(lǐng)導(dǎo)干部

　　《公務(wù)員法》第64條規(guī)定：“國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中從事公務(wù)的人員可以調(diào)入機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)……”，調(diào)任是公務(wù)員選拔任用的重要方式之一。對于混編混崗人員中的特別優(yōu)秀人才，可以經(jīng)一定程序破格提拔為領(lǐng)導(dǎo)干部，這樣既解決了這些人的身份問題，又?jǐn)U大了領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的視野，同時(shí)對其他事業(yè)人員也具有一定的激勵(lì)作用。但是調(diào)任必須嚴(yán)格遵守《公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》相關(guān)規(guī)定，要謹(jǐn)防“考不進(jìn)來調(diào)進(jìn)來”，防止使調(diào)任成為解決個(gè)人政治待遇的途徑。

　　第四，指令性將超編人員調(diào)配安置到缺編較多的單位

　　各行政機(jī)關(guān)編制經(jīng)“三定”方案確定后，采用增加編制的辦法來解決超編問題已不太現(xiàn)實(shí)，因此可以考慮采用調(diào)劑人員的辦法來解決。在征得超編人員的同意后，可以將其交流到空編較多的單位工作，或者超編人員仍留在原單位，同時(shí)凍結(jié)單位進(jìn)人指標(biāo)，依靠自然減員解決超編問題。

　　二、深化改革，正本清源

　　事業(yè)單位是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是具有中國特色的機(jī)構(gòu)組織形式。在我國，大部分行政機(jī)關(guān)都下設(shè)有事業(yè)單位，事業(yè)單位雖從屬于行政機(jī)關(guān)，但相當(dāng)一部分事業(yè)單位還承擔(dān)著一定的行政職能，某種意義上又成為行政機(jī)關(guān)的延伸。由于行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位這種親密關(guān)系，導(dǎo)致其在用人、經(jīng)費(fèi)開支、工作安排等方面基本上是彼此不分的，久之便形成了政事不分的局面，這是造成混編混崗問題的根源。因此解決混編混崗問題的根本途徑就是深化事業(yè)單位改革，建立起政事職責(zé)分開、單位自主用人的分類管理體制。也就是說，要合理劃分行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職責(zé)權(quán)限，減少行政機(jī)關(guān)對事業(yè)單位的干預(yù)，進(jìn)一步擴(kuò)大事業(yè)單位人事、財(cái)務(wù)管理自主權(quán)，使其逐步不再隸屬、依附于任何行政機(jī)關(guān)。要通過撤銷、合并、重組等手段重新整合資源，最終從總體上收縮事業(yè)單位的規(guī)模，將財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位減少到最必要的程度。只有理順了行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的關(guān)系，所謂混編混崗問題才能從根本上得以解決。

　　三、建章立制，規(guī)范管理

　　混編混崗問題的治理是一個(gè)長期的過程，也是一個(gè)破立結(jié)合的過程，在“破舊”的同時(shí)，還要有所“立新”，即建立健全規(guī)章制度，依靠制度涵養(yǎng)不斷加強(qiáng)規(guī)范管理，使混編混崗這一頑疾在得以有效治療的同時(shí)，不再舊病復(fù)發(fā)。

　　一是推行人員編制實(shí)名制

　　人員編制實(shí)名制是指將由編制部門核定到機(jī)構(gòu)(行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位)的編制按規(guī)定的類別、特定的程序定編到人，而且定編到人的姓名同居民身份證登記的姓名相一致，把抽象的編制具體化，使自然人的進(jìn)編有章有法，讓在編人員的身份認(rèn)定有憑有據(jù)。我市在推行人事編制實(shí)名制方面走在全省的前列，目前已建立行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位編制管理臺賬，實(shí)行了人員增加(減少)通知單等管理辦法。當(dāng)前推行實(shí)名制，主要是嚴(yán)把行政機(jī)關(guān)“入口”，收回分散在各行政機(jī)關(guān)的空余事業(yè)編制，不再受理批準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)事業(yè)編制事項(xiàng)。

　　二是完善人事編制監(jiān)督機(jī)制

　　充分發(fā)揮人事編制部門職能作用，切實(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，將人員編制被動監(jiān)督轉(zhuǎn)為主動監(jiān)督，將事后監(jiān)督為主轉(zhuǎn)為事前監(jiān)督為主，使人事編制部門的監(jiān)督更加積極主動;強(qiáng)化用人單位內(nèi)部監(jiān)督，建立舉報(bào)制度，加強(qiáng)12310舉報(bào)電話管理，做好舉報(bào)人保密工作，實(shí)行有報(bào)必查，違規(guī)必糾;建立人員編制監(jiān)督檢查協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成人事、編制、監(jiān)察、財(cái)政等部門分工負(fù)責(zé)、密切配合的局面，加大查處機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為的力度。

　　三是落實(shí)人事編制管理責(zé)任追究制

　　責(zé)任追究制是加強(qiáng)人事編制管理的必然要求，是規(guī)范人事編制管理的殺手锏。要把人事編制管理工作作為領(lǐng)導(dǎo)績效考核的重要內(nèi)容，將人事編制責(zé)任制落實(shí)情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)范疇，領(lǐng)導(dǎo)干部在離任、調(diào)任、轉(zhuǎn)任時(shí)，除接受財(cái)務(wù)審計(jì)外，還須接受人事編制審計(jì)，人事編制審計(jì)結(jié)果要作為提拔、使用、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

　　四是加大人事編制依法管理力度

　　《公務(wù)員法》和《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》出臺以后，人事編制管理實(shí)現(xiàn)了有法可依。在有法可依的情況下，要進(jìn)一步樹立人事編制管理法律責(zé)任意識，提升人事編制管理法律權(quán)威，加大人事編制管理執(zhí)法力度，做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾，通過依法規(guī)范管理，促使遵守人事編制管理規(guī)定的行為成為更加積極、主動的自覺行為。